L’ Articolo. 49 della Costituzione recita “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.” Mentre per i referendum i partiti pongono regole particolarmente restrittive, per quanto riguarda se stessi non stabiliscono alcuna regola: l’unico intervento legislativo è quello per garantirsi finanziamento di Stato.

3.1 Giuseppe Maranini e la partitocrazia

Giuseppe Maranini pone fin dall’immediato dopoguerra il problema della partitocrazia. A suo avviso, il neonato regime repubblicano rischiava di essere travolto dalla debolezza delle istituzioni formali rispetto alle istituzioni di fatto (partiti e sindacati) e per questo sollecita il rafforzamento degli istituti di garanzia da porre a presidio della Costituzione. Riconoscendo il pregio della presenza di una Corte costituzionale e di una piena indipendenza della magistratura, ritiene necessario affiancare a questi poteri di garanzia il rafforzamento del prestigio delle istituzioni, garantendone una piena autonomia rispetto ai partiti. Alla base pone la necessità di una regolamentazione giuridica dei partiti e la necessità di far emergere un profilo coerentemente parlamentare della forma di governo, ovvero quella di rafforzare i poteri impliciti del Presidente, la riforma del sistema elettorale in senso uninominale maggioritario, per innescare una dinamica di competizione aperta nel sistema politico. Introduce il termine “partitocrazia” proprio ponendo l’attenzione sul fatto che i partiti hanno il potere di controllare lo Stato senza essere controllati.

La formulazione dell’art. 49 è il frutto della convinzione, formatasi tra i Costituenti, secondo cui la funzione dei partiti politici e delle altre formazioni sociali dovrebbe favorire l’affermazione di una democrazia matura, che per il tramite degli stessi partiti garantirebbe contemporaneamente la proposta politica e una funzione di controllo dell’azione dei rappresentanti. Questo secondo aspetto, complementare al primo, da svolgere al di fuori delle sedi istituzionali, si fonda sulla necessità di una partecipazione attiva dei cittadini alla vita politica del Paese, non limitandosi al mero momento elettorale, ma garantendo loro una partecipazione continua alla vita politica, nonché l’esercizio effettivo dei diritti politici.

3.2 Oligarchie di partito e negata libertà di associazione

Nel momento in cui i partiti – con la sola eccezione dei Radicali - inseriscono nel proprio statuto il divieto di iscrizione ad altre formazioni politiche, di fatto eliminano il diritto costituzionale alla libertà di associazione.

Il processo di partecipazione democratica è ulteriormente limitato attraverso la promulgazione di leggi elettorali che consentono alle oligarchie di partito di nominare i candidati che saranno eletti grazie a liste bloccate senza preferenze. Contemplando la compatibilità di incarichi istituzionali con incarichi di responsabilità politica nel partito, inoltre, i partiti portano gli eletti a rispondere innanzi tutto al partito prima ancora che al popolo elettore, disattendendo così quanto stabilito dall’articolo 67 della Costituzione che recita: “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”.12

L’introduzione nel 1974 (Legge n. 195) di finanziamenti pubblici ai partiti come pura elargizione istituzionalizza, a carico dello Stato, il sostentamento delle strutture dei partiti piuttosto che il sostegno all’iniziativa politica. Tale legge riconosce i contributi ai partiti rappresentati in Parlamento, penalizzando quindi le nuove formazioni politiche e la partecipazione all’interno dei partiti che, dotati di ingenti risorse pubbliche, rafforzano l’apparato burocratico divenendo sempre più oligarchici.

La giustificazione data per l’istituzione dei finanziamenti pubblici ai partiti, a fronte degli scandali per tangenti emersi nel 1965 con il caso Trabucchi e nel 1973 con lo scandalo petroli, era rassicurare l’opinione pubblica che il sostegno dello Stato avrebbe risolto le esigenze finanziarie dei partiti organizzati, stroncando la corruzione e la collusione con i grandi interessi economici. La legge viene approvata in soli 16 giorni con il consenso di tutti i partiti, fatta eccezione per i liberali.

Gli scandali degli anni successivi (caso Lokheed, Sindona e altri) dimostrano che la legge non ha avuto alcun effetto moralizzatore.

3.3 Referendum del 1978

L’11 giugno 1978 gli elettori sono chiamati al voto sul referendum proposto dai Radicali per l’abrogazione della Legge 195/74. I partiti che invitano a votare “No” rappresentano il 97% dei voti e i Radicali l’1,1. Il referendum non passa, ma la percentuale dei voti favorevoli è molto alta, il 43,6%. I promotori del referendum abrogativo del finanziamento pubblico ai partiti sostengono che lo Stato deve favorire tutti i cittadini attraverso i servizi, le sedi, le tipografie, la carta a basso costo e quanto necessario per “fare politica”, non per garantire le strutture e gli appartati di partito, che devono essere autofinanziati dagli iscritti e dai simpatizzanti.

Il sistema dei partiti continua a ignorare l’orientamento prevalente dell’opinione pubblica e del loro stesso elettorato e nel 1980 tenta il raddoppio del finanziamento pubblico, che viene in quel momento bloccato a causa della contemporanea esplosione dello scandalo Caltagirone (finanziamenti elargiti dagli imprenditori a partiti e a politici).

Nel 1981, con la legge 659, vengono introdotte le prime modifiche. L’ostruzionismo parlamentare radicale volto a bloccare l’istituzione dell’indicizzazione dei finanziamenti e a ottenere maggiore trasparenza dei bilanci dei partiti nonché controlli efficaci, fa sì che il testo approvato, pur prevedendo il raddoppio dei finanziamenti pubblici, preveda anche il divieto per i partiti e per i politici (eletti, candidati o aventi cariche di partito) di ricevere finanziamenti dalla pubblica amministrazione, da enti pubblici o a partecipazione pubblica e una qualche forma di pubblicità sui bilanci. I partiti non sono tenuti alla redazione di un vero e proprio bilancio, ma al solo deposito di un rendiconto finanziario relativo alle entrate e alle uscite dell’anno e non sono soggetti a effettivi controlli.

Nel 1982, su sollecitazione dei radicali Marcello Crivellini ed Emma Bonino, che contestano lo schema di bilancio predisposto dalla Presidenza della Camera perché non prevede la situazione patrimoniale dei partiti, la Presidente Nilde Iotti risponde: “Poiché la legge n. 659 del 1981 non prevede la compilazione di un rendiconto economico, ma solo di un rendiconto di entrate e spese finanziarie, il collegamento del rendiconto finanziario con la situazione patrimoniale diviene particolarmente disagevole e la pubblicazione congiunta dei due documenti potrebbe disorientare i lettori dei bilanci dei partiti.” E ancora: “Poco significativi, anzi fuorvianti, per l’opinione pubblica, sono i valori delle attività e passività e la cifra del netto patrimoniale, che i lettori dei bilanci più sprovveduti tenderebbero a identificare con la “potenzialità economica” dei partiti. In qualche caso, poi, si avrebbe un deficit patrimoniale anziché un patrimonio netto (per il prevalere delle passività sulle attività), che potrebbe mettere in imbarazzo alcuni partiti nei confronti dell’opinione pubblica”.

3.4 Dall’abolizione del finanziamento al rimborso elettorale

Il finanziamento pubblico ai partiti13 viene abolito nell’aprile del 1993 con il 90,3% dei voti espressi sul referendum radicale. Ma nel dicembre dello stesso anno viene “aggiornata” la legge sui rimborsi elettorali, definiti “contributo per le spese elettorali”,14 subito applicata tre mesi dopo, in occasione delle elezioni del 27 marzo 1994. Nel giro di pochi mesi, il rimborso è erogato in un’unica soluzione per un ammontare complessivo nella legislatura che tra, Camera e Senato, è pari a 47 milioni di euro. La stessa norma viene applicata in occasione delle successive elezioni politiche del 21 aprile 1996.

Nel 1997, con la legge15 recante: “Norme per la regolamentazione della contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici”, di fatto si reintroduce il finanziamento pubblico ai partiti.16 All’atto della dichiarazione annuale dei redditi delle persone fisiche, ciascun contribuente può destinare una quota pari al 4 per mille dell’imposta sul reddito al finanziamento dei movimenti e partiti politici, senza poter indicare a quale partito. La data per l’erogazione in favore dei partiti viene fissata entro il 31 gennaio di ciascun anno. Per poterla applicare da subito, si inserisce una norma transitoria17 che consente di erogare le somme già a partire dal 1997 fissando il fondo, per l’anno in corso, in 82.633.000 euro e stabilendo che per gli anni successivi tale fondo è calcolato sulla base delle dichiarazioni dei contribuenti e che in ogni caso non può superare i 56.810.000 euro. Intanto per il 1997, dopo meno di un mese dall’approvazione della legge, i partiti incassano nuovamente il finanziamento pubblico.

Con la stessa legge, si introduce l’obbligo di redigere un bilancio per competenza, comprendente stato patrimoniale e conto economico.18 I controlli continuano a essere affidati alla Presidenza della Camera. E’ soggetto al controllo della Corte dei Conti solo il rendiconto delle spese elettorali.

L’adesione alla contribuzione volontaria per destinare il 4 per mille ai partiti sarà scarsissima.19

Nel giugno 1999 viene emanata una nuova legge20, che ancora una volta cela dietro il titolo “Norme in materia di rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e referendarie” un vero e proprio finanziamento pubblico: infatti è un rimborso elettorale solo teorico, non avendo alcuna attinenza diretta con le spese effettivamente sostenute per le campagne elettorali.

I fondi sono quattro, oltre a quello previsto per le consultazioni referendarie: uno per la Camera, uno per il Senato, uno per le elezioni al Parlamento europeo e uno per le elezioni regionali. Il fondo si costituisce in occasione della consultazione elettorale e si eroga in rate annuali; in caso di scioglimento anticipato della legislatura si interrompe l’erogazione. L’ammontare da erogare, per Camera e Senato, nel caso di legislatura completa ammonta a 193.713.000 euro.

Il 16 maggio 2001 si vota e i partiti iniziano a percepire questo cospicuo “rimborso elettorale”.

A luglio 2002, si emana la legge (21) recante “Disposizioni in materia di rimborsi elettorali”. Il fondo diventa annuale, sopravvive la norma che prevede l’interruzione dell’erogazione in caso di fine anticipata della legislatura rispetto alla naturale scadenza. L’ammontare da erogare, per Camera e Senato, nel caso di legislatura completa passa da 193.713.000 euro a 468.853.675 euro.

Il 26 febbraio 2006, con la legge n. 5122 l’erogazione è dovuta per tutti e cinque gli anni di legislatura indipendentemente dalla sua durata effettiva. Con quest’ultima modifica l’aumento è esponenziale. Con lo scioglimento anticipato della XV legislatura, i partiti iniziano a percepire il doppio dei fondi, giacché contestualmente introitano le quote annuali relative alla XV e alla XVI legislatura.