Dal Codice Rocco alle leggi speciali, dal processo 7 aprile al caso Tortora, dalle riforme negate all’impunità sistematica, le cause della più grande emergenza del Paese che è anche una grande questione sociale e ci attira il record di condanne dalla Corte europea per i diritti umani.

4.1 Codici fascisti, rinvio delle riforme e lentocrazia giudiziaria

In qualsiasi democrazia la Giustizia è il momento nevralgico di uno Stato di diritto. Il mantenimento in vita dei Codici fascisti, la lentezza nella entrata in funzione di importanti istituti costituzionali, la mancanza e il continuo rinvio di qualsiasi riforma da parte del Parlamento ne ha da subito inficiato il carattere democratico. Il parziale e lento adeguamento di alcune norme del Codice Rocco alla Costituzione da parte della Corte costituzionale non ne modifica l’impostazione di fondo, alla quale si sommano strutturali inadeguatezze organizzative.

Fino all’inizio degli anni ‘70 ci si può illudere che si tratti delle conseguenze di una troppo lenta transizione dal regime fascista al sistema democratico e costituzionale, dovuta anche alle inevitabili resistenze conservatrici dei corpi dello Stato. Durante gli anni ‘70 la crisi della giustizia italiana acquisisce invece progressivamente una connotazione che ne aggrava strutturalmente le caratteristiche illiberali. In nome della necessità di una efficace lotta al terrorismo politico e alla grande criminalità organizzata, anziché rafforzare le strutture ordinarie della giustizia, riformare i codici e l’ordinamento, le maggioranze parlamentari di unità nazionale procedono di volta in volta con leggi d’emergenza concentrando poteri speciali intorno alla figura del Pubblico ministero e ad alcuni strumenti straordinari di coordinamento dell’azione penale.

Nel 1978, ad esempio, il processo di Torino ai capi storici delle Brigate Rosse può ancora svolgersi in un contesto di amministrazione ordinaria, malgrado la contemporaneità con i drammatici giorni del sequestro e assassinio di Aldo Moro. Dopo il rifiuto di 135 cittadini chiamati a far parte della giuria, è sorteggiata come giurato popolare il segretario del Partito radicale, Adelaide Aglietta (la prima donna segretario di partito nella storia della Repubblica). Nonostante le minacce di morte, con la sua accettazione Aglietta consente la formazione della giuria e la successiva tenuta di un processo equo e regolare.

4.2 Dal 7 aprile al caso Tortora la politica dell’emergenza e delle leggi speciali

Viceversa, il processo 7 aprile e il processo Tortora sono emblematici della logica emergenziale. Con il primo, nel pieno dell’azione terroristica delle Brigate Rosse, un pubblico ministero di Padova criminalizza (7 aprile 1979) l’intero gruppo dirigente di un movimento extraparlamentare, Autonomia Operaia, con l’imputazione di insurrezione armata e l’accusa di essere la vera “direzione strategica” delle Brigate Rosse. Lo scopo che quel procuratore si propone è quello di impedire ogni possibile collegamento fra la base studentesca e operaia di quel movimento con l’organizzazione militare e clandestina delle Br. Quelle incriminazioni non hanno tuttavia, come i fatti successivi dimostrano, alcun fondamento probatorio. Quei dirigenti e quei militanti di Autonomia Operaia sono probabilmente responsabili in proprio di violenze e di reati anche gravi, ma non facevano parte delle Brigate Rosse e tanto meno ne sono la direzione strategica. E’ un episodio di giustizia sommaria. Non ha alcuna importanza (e neppure si voleva) arrivare al processo e alla condanna. La lunga carcerazione preventiva (cinque anni), consentita dalla legislazione di emergenza, deve assicurare una sorta di condanna senza processo.

Solo lo scandalo dell’elezione del leader del movimento Toni Negri alla Camera dei deputati nella liste radicali costringe i giudici di Padova a cimentarsi con il processo. Nonostante la fuga di Toni Negri in Francia, il processo nei confronti dei suoi compagni si conclude in primo grado con sentenze che non giustificano la lunga detenzione preventiva e che sono successivamente ridotte e in molti casi del tutto annullate in appello e in Cassazione. Uno degli imputati, Emilio Vesce, che diviene in seguito militante e parlamentare radicale, è condannato in primo grado a cinque anni e mezzo e assolto nei gradi successivi: ne aveva scontati cinque di carcerazione preventiva. Quelle incriminazioni e quegli arresti, senza prove e senza processo, fanno tuttavia da battistrada alla legge sui pentiti della cosiddetta lotta armata a cui si ispira poco dopo la successiva legge sui pentiti di mafia e camorra.

Enzo Tortora è la principale vittima di queste leggi e di queste prassi in un processo alla camorra (1983-1986) per il quale viene usata la definizione di “macelleria giudiziaria” (infatti i mandati di cattura del maxi-blitz anticamorra del 17 giugno 1983 sono 856; di questi circa un centinaio i casi di omonimia successivamente accertati). Arrestato, processato e condannato a dieci anni in primo grado in base alle dichiarazioni, prive di qualsiasi riscontro, di alcuni pentiti che lo hanno chiamato in causa come affiliato a un clan camorristico, viene assolto in appello e poi in Cassazione dopo una dura lotta giudiziaria e politica, di cui è protagonista il Partito Radicale. Non in nome di un astratto garantismo ma per combattere i concreti stravolgimenti che leggi e prassi hanno inferto ai diritti e alle garanzie dei cittadini, così come alla giustizia e all’ordinamento giudiziario. Anche in questo caso tuttavia è necessario lo scandalo dell’elezione nelle liste radicali di Enzo Tortora al Parlamento europeo nel 1984 per interrompere l’omertà del mondo politico e giornalistico nei confronti di quel processo e dell’uso che in esso era fatto della legge sui pentiti. A differenza di Negri, Tortora - che ha avuto a Bruxelles la copertura dell’immunità parlamentare - si dimette dal P.E. per affrontare il processo e vedere riconosciuta la sua innocenza.

Il confronto e la lotta giudiziaria e politica intorno al “caso 7 Aprile” e sul “caso Tortora” consentono nell’immediato di limitare i guasti più gravi nella applicazione delle leggi di emergenza, riducono i tempi della carcerazione preventiva (poi denominata eufemisticamente custodia cautelare) e sembrano, sotto la spinta dell’opinione pubblica, aprire la strada a una vera riforma della giustizia come dimostra la larghissima maggioranza popolare che approva nel 1988 il referendum sulla responsabilità civile dei magistrati.

4.3 Le responsabilità dei politici e della corporazione dei magistrati

Le resistenze della corporazione dei giudici unite alla debolezza della classe politica riescono però sempre a impedire ogni possibilità di riforma. Il referendum sulla responsabilità civile dei magistrati è di fatto annullato da una successiva legge del Parlamento firmata dal ministro della Giustizia di uno dei partiti – il Psi – che pure ha promosso il referendum. L’unica riforma realizzata, quella del Codice di procedura penale, non produce gli effetti sperati per il mancato adeguamento delle strutture giudiziarie al nuovo Codice e perché il rito accusatorio che esso ha introdotto non tollera i poteri eccezionali attribuiti alle procure e il conseguente squilibrio fra accusa e difesa.

Tranne quello sulla responsabilità civile dei magistrati, poi vanificato da una legge del Parlamento, tutti gli altri tentativi di modificare la situazione per via referendaria sono o impediti dalle sentenze della Corte costituzionale (è così per il referendum abrogativo dei reati d’opinione e di associazione previsti dal Codice Rocco, nel 1978, e per quello che abrogava il sistema proporzionale nella elezione dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura, nel 1988) o annullati, nonostante la vasta maggioranza conseguita, per il mancato raggiungimento del quorum del 50% dei votanti (è così per quelli , sugli incarichi extragiudiziari dei magistrati, sul sistema elettorale del Csm e sulla separazione del carriere nel 2000 quando il quorum non è raggiunto in presenza di una campagna astensionista promossa da Berlusconi che pure si dichiara d’accordo su quelle riforme, ma invita gli elettori a disertare le urne perché, una volta eletto, ci avrebbe pensato lui). Ugualmente vani sono i tentativi di procedere per via legislativa. La riforma del Codice Rocco è per trenta anni continuamente rinviata di Governo in Governo, di legislatura in legislatura, indipendentemente dalla composizione della maggioranze parlamentari nonostante il lavoro svolto dalle commissioni di volta in volta nominate dai diversi ministri.

Conserviamo di conseguenza un codice di ispirazione autoritaria ma di grande qualità giuridica, alterato da una congerie di leggi e leggine eccezionali che ne peggiorano la qualità rendendolo ancora più autoritario. Quanto alla Giustizia civile, nonostante il suo evidente dissesto, la riforma del Codice del ‘42 non entra mai neppure nell’agenda politica e nei programmi dei diversi governi.

Alle responsabilità politiche, poi, si contrappongono e sommano le responsabilità della magistratura associata e delle sue correnti che danno una interpretazione sempre più corporativa dell’autonomia dell’ordine giudiziario, interpretata come potere dello Stato chiuso in sé stesso, contro la lettera e lo spirito della Costituzione che invece la finalizza alla indipendenza di giudizio dei magistrati. Il Csm, oltre a divenire il principale sostenitore delle leggi e dei poteri speciali e di prassi più che discutibili nell’uso spregiudicato della legge sui pentiti, durante e dopo Tangentopoli da strumento di autonomia amministrativa e disciplinare e di consulenza nei rapporti con il Governo e con il Parlamento, si costituisce nella pratica in organo di vero e proprio contropotere nei confronti dei poteri esecutivo e legislativo. A questo si aggiunge l’invadente presenza di magistrati negli uffici legislativi di tutti i ministeri e l’occupazione di tutte le direzioni generali del ministero della Giustizia che di fatto limita o annulla la normale dialettica fra ministro della Giustizia e Csm e quella fra potere legislativo e ordine giudiziario. Senza dimenticare le migliaia di arbitrati svolti dai magistrati, che provocano dei “cortocircuiti” patologici fra giustizia e mondo delle imprese, fino a costituire una possibile fonte di corruzione.

4.4 La Giustizia una grande e irrisolta questione sociale

La crisi della Giustizia italiana diviene perciò una grande e irrisolta questione sociale. Un Paese senza giustizia, con 9 milioni di processi pendenti fra civile e penale, e con il 90-95% di reati che restano impuniti per incapacità di individuarne gli autori, è un Paese che si condanna a vivere nella illegalità. La lentezza della giustizia civile ha gravissime ricadute sulla vita economica del paese e allontana gli investimenti stranieri. Occorrono oltre quattro anni in media per ottenere una sentenza in primo grado, una durata che può raddoppiare in caso di appello. Indipendentemente dall’esito formale del giudizio, questi tempi pregiudicano i diritti del creditore e avvantaggiano il debitore, premiano chi ha torto e puniscono chi ricorre alla giustizia per far valere il suo diritto e la sua ragione. Il rapporto Doing Business della Banca Mondiale, che misura l’indicatore di efficienza nella applicazione dei contratti in rapporto al funzionamento del sistema giudiziario, colloca l’Italia al 155mo posto fra 181 paesi.

Le conseguenze che questo disordine normativo e giudiziario produce sul sistema penitenziario sono gravissime in termini di sovraffollamento, inumanità della pena, illegalità costituzionale (la Costituzione all’art.27 stabilisce che la pena non può essere contraria al senso di umanità e deve tendere alla rieducazione del condannato).

E’ politicamente assai lontana quella “marcia per l’amnistia” del Natale del 2005, alla quale partecipano alcuni leader politici e anche l’attuale capo dello Stato. Se approvata, l’amnistia - oltre ad alleggerire la situazione già allora insostenibile del sistema penitenziario - eliminerebbe gran parte dell’arretrato e consentirebbe al sistema giudiziario di riorganizzarsi e ripartire e al sistema politico di affrontare sul piano legislativo le necessarie riforme.

Il Parlamento non ne ha il coraggio. Si approva l’indulto che allevia temporaneamente - solo temporaneamente - il sistema penitenziario ma continua a ingolfare la macchina giudiziaria costretta ad istruire processi sui quali l’indulto ha cancellato la pena e tenuto in vita il reato. Le riforme non si fanno. E si riprende ad affrontare con la solita logica dell’emergenza ogni nuovo problema sociale. Certo è più facile alimentare campagne demagogiche sulla sicurezza che riformare il sistema penale e civile. E’ più facile inasprire le pene e aumentare le tipologie di reato che realizzare e sperimentare quel giusto equilibrio fra reclusione e pene alternative che è da decenni in vigore negli altri paesi europei. E’ più facile riempire le carceri di tossicodipendenti. Ma per questa strada si amplia e non si restringe il perimetro della illegalità, non si danno risposte alla domanda di giustizia e a quella di sicurezza, si alimenta soltanto un clima di intolleranza e di giustizia sommaria contro il diverso e il più debole, si cancella la Costituzione e ci si allontana da quel modello di Stato di diritto che da almeno due secoli si è affermato in Europa.

L’Italia è sempre fra gli Stati più condannati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo per violazioni della Convenzione europea sui diritti umani e in particolare dell’art. 6, che impone agli Stati di garantire una durata ragionevole dei processi. Il 37 per cento di tutte le sentenze di condanna da parte della Corte per inefficienza della giustizia è a carico dell’Italia.

Nel 2008 la Corte emette 82 sentenze contro l’Italia (più che per qualsiasi altro Stato dell’Europa occidentale), delle quale 51 per la lentezza dei processi.

Al 31 dicembre 2008 pendono presso la Corte 4.200 casi riguardanti l’Italia, cioè il 4,3 per cento del totale (solo Russia, Turchia, Romania e Ucraina ne avevano un numero maggiore). Di tali casi, 2.600 sono per la durata eccessiva dei processi, materia per la quale l’Italia ha riportato 999 condanne negli ultimi dieci anni. In tale periodo (1° novembre 1998 – 31 dicembre 2008), la Corte dichiara ammissibili 1.744 casi riguardanti l’Italia – un numero inferiore solo a quello dei casi riguardanti la Turchia.

L’Italia è inoltre lo Stato con il maggior numero di sentenze di condanna della Corte europea di Strasburgo non eseguite sul piano interno: 2.467 su un totale di 3.544 casi pendenti dinanzi al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.

Il numero dei procedimenti contro l’Italia a Strasburgo sarebbe ancora più alto se il 18 aprile 2001 non fosse entrata in vigore la Legge 89 (detta ‘Legge Pinto’), che impone di richiedere un indennizzo per l’eccessiva durata dei processi attraverso il ricorso a una Corte di Appello italiana invece che alla Corte europea. Paradossalmente, anche i tempi di questi ricorsi sono però solitamente più lunghi di quelli previsti dalla legge e gli indennizzi sono a volte incongrui, fornendo nuove ragioni per ricorrere a Strasburgo.

Ancora nel marzo 2009, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa richiama l’Italia a risolvere il problema strutturale dell’eccessiva durata delle procedure giudiziarie nei processi civili, penali e amministrativi. Il Comitato inoltre invita ad adottare urgentemente misure ad hoc per ridurre il numero di cause pendenti davanti ai tribunali e a rivedere la legge Pinto creando un fondo speciale per i risarcimenti e semplificando le procedure per ottenerli.

Nel solo 2008 gli indennizzi ai cittadini per la lentezza dei processi, in base alla legge Pinto, costano allo Stato oltre 32 milioni di euro.