Resoconto della 58esima Commissione ONU sulle Droghe
Resoconto della 58esima Commissione ONU sulle Droghe
Marco Perduca
16 Dic 2015
Dall'8 all'11 dicembre s'è tenuta alle Nazioni unite di Vienna l'ultima parte della 58esima Commissione ONU sulle Droghe, CND. Due giorni sono stati dedicati alla preparazione della sessione speciale dell'Assemblea generale, UNGASS, che dal 19 al 21 aprile prossimi verrà convocata a New York per affrontare il tema del "controllo mondiale delle droghe".
La decisione di anticipare al 2016 la UNGASS, la scadenza istituzionale sarebbe stata il 2019, è il frutto di uno dei tanti compromessi che caratterizzano i lavori dell'UNODC, l'ufficio delle Nazioni unite a cui fanno capo i programmi di controllo delle droghe e del crimine. L'accelerazione sui tempi è dovuta alle insistenze di Messico, Colombia e Guatemala che da un paio d’anni hanno annunciato la loro ferma intenzione di non aspettare il decimo anno dall'adozione della cosiddetta "dichiarazione politica" del 2009 per tornare a sollevare dubbi, critiche e proposte circa l'attuale regime proibizionista mondiale.
La riorganizzazione dell’agenda ha creato notevoli problemi procedurali dal 2014 a oggi nonché una spaccatura in seno alla CND le cui conseguenze continuano a caratterizzare i lavori all'ONU di Vienna dove, più che altrove nel sistema delle Nazioni unite, si lavora per consenso. Da due anni la preparazione viene quindi portata avanti su due binari principali: da una parte a Vienna, dove si son susseguiti incontri per la definizione del calendario e dei temi da proporre all'UNGASS, dall'altra, tanto al Palazzo di Vetro quando a Ginevra, sia in seno ad altre agenzie del sistema ONU sia in consessi, come il consiglio ONU sui diritti umani, L’Organizzazione Mondiale della Sanità oppure al terzo comitato dell’Assemblea generale dove gli Stati Membri hanno affrontato con maggiore puntualità tutti le implicazioni dell'attuale sistema derivato dalle tre Convenzioni ONU in materia di droghe.
Sebbene nelle fasi di preparazione di un summit mondiale il livello di rappresentanza politica vari e non abbia regole stabilite, gli unici paesi che continuano a mandare rappresentanti governativi a tutti gli incontri sono i latino-americani con la Colombia che, salvo quando non è impegnato nel negoziato per una soluzione politica del conflitto colle FARC, invia sempre il ministro dalle giustizia, e il Messico che non è mai sceso sotto il livello di un vice-ministro; di alto livello anche le partecipazioni di Brasile, Uruguay, Argentina, Bolivia e Ecuador.
Il fronte conservatore, che comprende tutti i paesi che fanno parte della Conferenza islamica, gli asiatici, la Russia e, in modo defilato fino a qualche tempo fa anche gli USA (a dicembre 2015 inspiegabilmente tornati su posizioni molto rigide) ritiene che la sessione speciale dell’aprile del 2016 debba "ratificare" i documenti che sono in fase di definizione a Vienna e che, sostanzialmente, si dovranno riaffermare i punti chiave della dichiarazione politica del 2009 (articolata su "tre pilastri": riduzione della domanda, dell’offerta e lotta al riciclaggio).
L’altro fronte, quello aperturista, che raccoglie la stragrande maggioranza dei paesi latino-americani vuole che il dibattito di New York sia vero, aperto a contributi presentati in quella sede, he includa punti vista e riflessioni anche di altre agenzie dell’ONU e che, quindi, divenga il luogo politico di adozione dei documenti che riflettano le conclusioni del dibattito che al Palazzo di Vetro sarà strutturato in cinque temi, concludendo preoccupazioni relative ai diritti umani, temi socio-sanitari e lo sviluppo alternativo.
In mezzo ci sono gli europei che hanno un'ottima (visto il pregresso) posizione comune, ma che non sempre condividono valutazioni di fondo e priorità per l’immediato futuro (i paesi più importanti Francia, Gran Bretagna e Germania son da sempre molto problematici per quanto riguarda leggi e politiche in materia di droga e al momento hanno governi molto conservatori in materia) e che purtroppo non hanno cercato di creare un ponte con l'America Latina o regioni dell’Africa apparentemente molto spaesate per quanto riguarda le “droghe”.
Paesi come l'Italia, l'Austria e l'Olanda, prossimo presidente dell'Unione Europa, cercano di limare gli spigoli di questi schieramenti durante i negoziati, ma quando si arriva in plenaria tutto s'irrigidisce di nuovo, anche relativamente a tematiche sanitarie se e quando paesi come il Giappone, la Corea del Sud e qualche nordico prendono la parola. Un altro frutto del compromesso che ha acconsentito all'anticipo dell'UNGASS al 2016 - resta comunque in piedi, almeno per ora, anche l'appuntamento del 2019 - è stata la divisione dei compiti relativi al processo preparatorio della sessione speciale.
La CND è presieduta da uno stato membro, che varia ogni 12 mesi (al momento è la Tailandia, dal 2016 sarà la Repubblica Ceca), mentre le sessioni dedicate alla definizione dell'agenda dell’UNGASS sono state affidate a un "board" (giunta) che è coordinata dall'ambasciatore egiziano, il paese che presiedeva la Commissione al momento del raggiungimento del compromesso, decano di Vienna, che non sempre si adopera per la facilitazione dell'emergere dei compromessi in crescita. Seppure potenzialmente devastante, la divisione di questi due blocchi, con l'Europa nel mezzo, rappresenta comunque un significativo passo avanti rispetto al processo di preparazione della UNGASS del 1998 (la seconda della storia dell'ONU dedicata alle droghe, la prima si tenne nel 1990 all'indomani dell'adozione della terza convenzione).
Negli ultimi due anni si son sentite infatti echeggiare parole quasi proibite in passato, come legalizzazione, decriminalizzazione, riduzione del danno, diritti umani, no alla pena di morte, valutazione delle esperienze e dei costi del sistema in vigore da oltre mezzo secolo, tutti accenni o slanci che pur venendo inclusi nei documenti finali arricchiscono il dibattito generale e marcano un progressivo mutamento di orientamento in
materia da un numero crescente di stati membri.
La massima concessione a un futuro di segno diverso in merito alle leggi e politiche nazionali in materia di sostanze illecite è il riconoscere che esista un 'margine di manovra' interpretativo (in inglese latitude) offerto dalle convenzioni ai paesi che le hanno ratificate (ormai tutti). In particolare, ogni qual volta si sollevi il dubbio circa l’efficacia della penalizzazione del possesso e uso personale non per fini medici, si fa riferimento alla convenzione del 1961 che afferma che "il possesso personale può esser considerato come reato" e che comunque ciò verrà stabilito dalla stato membro sulla base della propria Costituzione (implicando articoli relativi alla necessaria proporzionalità delle pene) e in linea con le caratteristiche del sistema penale nazionale (non tutti considerano reato comportamenti che non causano vittima).
Negli ultimi anni buona parte delle agenzie e uffici delle Nazioni unite che direttamente o indirettamente hanno a che fare con le sostanze illecite hanno mostrato un sincero interesse sviluppi di segno diverso rispetto alle decisioni del passato; alcuni soggetti hanno avanzato anche proposte in merito alla valutazione delle attuali politiche del "controllo mondiale delle droghe". Dall'Organizzazione mondiale della salute, WHO, al programma per lo sviluppo, UNDP, da UNAIDS all'Alto Commissario per i diritti umani, passando per tutti gli special rapporteur, si stanno consolidando posizioni di consolidata rottura col passato che pongono al centro dell'analisi il rispetto dei diritti umani e le ripercussioni negative dell’aver affidato al diritto penale il governo del fenomeno del consumo delle sostanze contenute nelle tre Convenzioni.
Se all'interno dell'UNODC, l'ufficio che gerarchicamente è a capo del controllo delle politiche in materia di droghe, esiste un dibattito in merito alle priorità e gli approcci da perseguire - nel mese di novembre fece scalpore un documento interno dell’Ufficio che Richard Branson, fondatore della Virgin e membro della global commission on drugs, pubblicò sul suo blog, e che si allineava con molte delle preoccupazioni di altre agenzie evidenziando come il carcere fosse un ulteriore danno per chi fa uso di sostanze - la giunta internazionale sugli stupefacenti, INCB, resta invece sostanzialmente ancorata a posizioni di retroguardia, da depositario dell'unica interpretazione possibile delle Convenzioni che non riconosce alcun approccio alternativo alla trasformazione degli articoli dei tre documenti in leggi e politiche nazionali.
Da notare che il sistema creato con le Convenzioni del 1961, ’71 e ’88 non prevede un regime sanzionatorio in caso di mancanza di rispetto degli obblighi assunti al momento della ratifica e adeguamento nazionale. Se durante la preparazione dell'UNGASS del'98 e il segmento ministeriale del 2003 solo il Partito Radicale, che gode di status consultivo con il Consiglio economico e sociale, ECOSOC, dell’ONU, si caratterizzava per una critica strutturale e puntuale del lavoro delle Nazioni unite sulle droghe, oggi non solo il numero delle organizzazioni non-governative che segue la faccenda è notevolmente aumentato (buona parte dei nuovi gruppi non ha lo status consultivo), ma circa l'80% di esse è critico del sistema proibizionista l'UNODC.
Esistono due comitati delle ONG, uno a Vienna, dove ancora c'è una presenza importante della vecchia guardia di passaporto austriaco o svedese, e uno a New York dove ormai son tutti schierati su posizioni "riformatrici". La CND non prevede un meccanismo chiaro per la partecipazione delle ONG, tutto viene organizzato di volta in volta attraverso una rete informale che si chiama civil society task force coordinata in collaborazione con le Nazioni unite. Ancora non è ben chiaro come sarà organizzata la sessione speciale in merito alla presenza e partecipazioni delle ONG, sicuramente sarà possibile interagire in sede di dibattiti tematici.
Durante la CND di dicembre si sono tenuti anche degli incontri a margine sugli aspetti sanitari legati all'abuso delle sostanze, alle alternative al carcere, con passaggi in comunità e "drug courts" dove si viene assegnati a una serie di attività obbligatorie fuori dal carcere pena il ritorno nel circuito penale; lo sviluppo alternativo, e alla preparazione del nuovo World Drug Report. L'11 dicembre, l'Organizzazione mondiale della sanità ha anche presentato un'anteprima dello studio che le era stato richiesta o marzo su alcune sostanze. L'OMS ha il ruolo di analisi preventiva e preparatoria per le decisioni che la CND prende relativamente all'inclusione di nuove sostanze nelle tabelle delle commissioni del 61 e 71. Sono state presentate sette nuove benzodiazepine che necessiteranno ulteriori approfondimenti, è stato confermato che la ketamina non presenta rischi per cui, come aveva richiesto la Cina, dovrebbe esser ulteriormente controllata, ed è stato annunciato l'avvio di uno studio sull'uso medico della cannabis per il quale è stato richiesto agli stati membri di fornire quanti più riferimenti scientifici e di trial clinici possibile per assistere la stesura della versione finale dello studio.
Non è stata comunicata la data della pubblicazione. La prossima riunione della CND si tiene dal 14 al 22 marzo, i primi tre giorni saranno dedicati alla fase finale della preparazione dell’UNGASS; a gennaio e febbraio ci saranno ulteriori incontri informali per la definizione dei documenti e solo allora si capirà se in effetti al Palazzo di Vetro ci sarà solo un palcoscenico per interventi dei governi o se si discuterà ancora nel merito delle questioni per prendere decisioni volte a un futuro in discontinuità piuttosto che alla riaffermazione delle fallimentari ricette del passato.
http://www.associazionelucacoscioni.it/comunicato/resoconto-della-58esima-commissione-onu-sulle-droghe
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