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Entro fine febbraio dovrà essere approvata la legge quadro che renderà operativo il principio del bilancio in pareggio nel nostro ordinamento. Così è scritto nella recente riforma dell'articolo 81 della Costituzione. Come sarà impostato il provvedimento? Nonostante la complessità del l'argomento e le scadenze ravvicinate, se ne sa ben poco.
Eppure è un passaggio fondamentale per rassicurare i mercati che il rigore di bilancio resterà una priorità inderogabile anche nella prossima legislatura.
Uno dei nodi più delicati è l'istituzione presso le Camere di un organismo indipendente che, in base alla nuova legge costituzionale, dovrà analizzare e verificare i conti pubblici per valutare il rispetto delle regole di bilancio. Ad esempio, è presumibile che il nuovo organismo debba calcolare l'effetto del ciclo economico o di altri eventi imprevisti sui saldi di bilancio, valutare l'attendibilità delle previsioni incorporate nelle manovre di finanza pubblica, e più in generale valutare la sostenibilità dei conti pubblici nel lungo periodo.
Nel corso degli anni molti Paesi hanno affidato ad autorità indipendenti il compito di verificare la sostenibilità dei conti pubblici per assicurare il rispetto degli obiettivi di bilancio. A differenza di quanto avviene con la politica monetaria, non vi è un unico modello, bensì una pluralità di assetti istituzionali anche molto diversi tra loro.
L'Olanda si avvale di un organismo che è parte del governo, assimilabile alla nostra Ragioneria Generale dello Stato, ma che ha sviluppato una tradizione di grande indipendenza e ha acquisito visibilità esterna, al punto che in campagna elettorale valuta i programmi dei diversi partiti politici. Anche l'Inghilterra ha recentemente istituito un'agenzia governativa, la cui effettiva indipendenza dall'esecutivo tuttavia è ancora in fase di evoluzione. In altri Paesi, l'organismo fa capo al Parlamento anziché al governo. Negli Stati Uniti, dove il Congresso ha un ruolo particolarmente importante e autonomo, il Congressional Budget Office (CBO) ha uno staff di 250 persone e svolge un compito fondamentale di analisi, valutazione e comunicazione su tutto ciò che riguarda la finanza pubblica. Ma anche regimi parlamentari come il Canada hanno istituito presso il Parlamento un organismo assai più snello del CBO, con compiti di sorveglianza e valutazione sui conti pubblici. Altri Paesi come la Svezia hanno istituito una Commissione indipendente che si rivolge direttamente all'opinione pubblica, e non solo a Parlamento e governo.
Nonostante la pluralità di assetti, l'esperienza internazionale insegna che, per essere efficace, il nuovo organismo deve avere alcuni requisiti indispensabili. Il primo è l'indipendenza dal potere politico, e in particolare dal governo. Secondo, le risorse a disposizione devono essere adeguate a svolgere compiti tecnicamente anche molto complessi. Terzo, le analisi devono essere tempestive e riguardare i provvedimenti in corso di approvazione, e non solo il consuntivo. Quarto, l'organismo deve comunicare con semplicità e trasparenza all'opinione pubblica, e non solo all'esecutivo e al Parlamento. Questi requisiti ci aiutano a capire le carenze dell'assetto attualmente in vigore in Italia. La Ragioneria Generale dello Stato, che ha risorse e competenza, non è abbastanza indipendente dal governo. La Corte dei Conti, che è più indipendente, effettua analisi prevalentemente a consuntivo e di tipo formale o giuridico, ma non ha la competenza per valutare tempestivamente gli aspetti economici delle decisioni di finanza pubblica.
È anche a causa di questo assetto istituzionale se i conti pubblici italiani godono di un triste primato di opacità e incomprensibilità, e se le valutazioni e le previsioni sulla finanza pubblica sono tradizionalmente poco attendibili in Italia.
L'esperienza internazionale insegna anche che una delle principali difficoltà, nell'istituire nuove autorità di vigilanza sui conti pubblici, è superare l'ostilità degli organismi già esistenti, che non vogliono perdere la loro influenza. È probabile che ciò possa accadere anche in Italia. La Ragioneria Generale potrebbe temere la nascita di un concorrente pronto a smentire le sue stime. E la Corte dei Conti non vorrà vedersi ridotta al rango di chi si limita a certificare i bilanci.
È anche facile prevedere quali saranno gli argomenti usati per conservare lo status quo. Si dirà che, in questa fase di risparmio e di tagli, dobbiamo evitare di duplicare l'esistente. Per questo, il rischio principale che corre il nuovo organismo è di nascere senza le risorse adeguate.
Se la legge quadro dovesse limitarsi a rinforzare un po' il Servizio del Bilancio presso il Senato, trasformandolo nel nuovo organismo richiesto dalla Costituzione, avremmo perso un'occasione forse unica per riformare in profondità l'assetto oggi in vigore. In realtà, le risorse umane a cui attingere per creare un'autorità credibile e autorevole non mancano, a cominciare ad esempio da quelle già presenti in Banca d'Italia.
Uno dei principali risultati del governo Monti è stato quello di dare priorità e credibilità al rispetto del rigore di bilancio. Perché questa credibilità sopravviva anche in futuro, occorre modificare le istituzioni, e non solo superficialmente.
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