Rerefendum radicali. Approfondimenti. 1. La responsabilità civile dei magistrati.

Tra i quesiti referendari dedicati alla “giustizia giusta” ve ne sono due che riguardano la “responsabilità civile dei magistrati”. Eccone il testo letterale:

Ma di cosa si tratta? E perchè i radicali vogliono abrogare le norme sopra riportate?

Anzitutto per “responsabilità civile dei magistrati” s'intende l'obbligo di risarcimento in cui dovrebbero incorrere i magistrati (giudici e pubblici ministeri) quando nell'esercizio delle loro funzioni causano un danno ingiusto a terzi.

Come tutti sanno, in base al principio generale del c.d. neminem laedere, chiunque, con dolo o colpa, cagioni ad altri un danno ingiusto è tenuto a risarcirlo (art. 2043 codice civile). A tale obbligo non sfuggono, sia pure con alcune limitazioni, i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici i quali – come dispone l'art. 28 della Costituzione – “sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.

Vale questa regola anche per i magistrati? La domanda è legittima considerato che giudici e pubblici ministeri non sono cittadini e nemmeno pubblici impiegati come gli altri. Essi svolgono delicate funzioni in quanto espressione del potere giudiziario, che accanto al legislativo ed all'esecutivo, è uno dei tre fondamentali poteri dello Stato. Per poter svolgere tali funzioni in piena autonomia, pertanto, è necessario che i magistrati possano lavorare senza condizionamenti o pressioni esterne, quali potrebbero essere le minacce di azioni giudiziarie.

In tutti gli Stati democratici, sono previsti regimi speciali di responsabilità per i magistrati. Negli USA e nel Regno Unito dove i giudici ed i pubblici ministeri sono perlopiù elettivi, per esempio, c'è una forma di immunità assoluta. In altri paesi dove i giudici sono perlopiù funzionari dello Stato non elettivi ma di carriera (come ad es. in Francia, e altri paesi europei) si hanno invece delle limitazioni di responsabilità che prevedono in genere la responsabilità diretta dello Stato per i danni cagionati dal magistrato salva poi la facoltà per lo Stato di rivalersi entro certi limiti nei confronti di quest’ultimo (c.d. responsabilità indiretta).

E in Italia? Come ha a suo tempo affermato la Corte costituzionale (cfr. le sentenze nn. 2/1968, 164/1982 e 117/1989), se da un lato l'art. 28 della Costituzione sopra richiamato, non consente di escludere del tutto la responsabilità civile dei magistrati, dall'altro lato non esclude neppure la possibilità di un regime speciale che, tenuto conto della “singolarità” della funzione giurisdizionale, contemperi il principio costituzionale di responsabilità dei pubblici dipendenti con i principi – di eguale rango costizionale - di autonomia, indipendenza e imparzialità della magistratura (articoli 101, 104 e 108 Costituzione)..

Tale regime speciale è oggi costituito dalla legge 3 aprile 1988 n. 117 recante “Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita’ civile dei magistrati” (c.d. legge Vassalli). Tale legge venne approvata dopo il referendum del 1987 promosso dai radicali, con il quale si chiedeva ai cittadini italiani se erano favorevoli all'abrogazione degli articoli 55, 56 e 74 del codice di procedura civile che prevedevano un regime di sostanziale irresponsabilità dei giudici. La risposta (allora) fu “sì” per l'80% dei votanti.

Il legislatore – preso atto del risultato del referendum – introdusse quindi una disciplina speciale della responsabilità dei magistrati secondo la quale essa oltrechè 1) indiretta, ossia prevista (in linea di massima) solo in seconda battuta rispetto a quella dello Stato è altresì 2) limitata e ciò sia a) sotto il profilo soggettivo ossia con riguardo al più elevato grado di colpa necessario per rispondere dei danni, sia b) sotto il profilo oggettivo ossia con riguardo da un lato ai casi in cui il danno è ritenuto “ingiusto” e dall'altro all'ammontare massimo del risarcimento.

Anzitutto, infatti, la legge Vassalli prevede chiunque ritenga di aver subito danno ingiusto “per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario” di un magistrato, “può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni” (art. 2, comma 1), mentre può agire direttamente contro il magistrato solo nel caso in cui il danno subito sia derivato da un “fatto [del magistrato] costituente reato” (art. 13).

L’azione di responsabilità diretta (verso lo Stato e, nei soli casi di responsabilità da reato, verso il magistrato) è sottoposta ad un giudizio di ammissibilità del tribunale competente che deve preventivamente valutare, oltre al rispetto dei termini, la non manifesta infondatezza della domanda (art. 5).

Di regola, peraltro, la responsabilità del magistrato è indiretta. Lo Stato, «entro un anno dal risarcimento avvenuto sulla base di un titolo giudiziale o di titolo stragiudiziale [es. una transazione] stipulato dopo la dichiarazione di ammissibilità» della domanda, esercita l’azione di rivalsa nei confronti del magistrato (art. 7). 

Si tratta comunque di una responsabilità limitata, nel senso anzitutto che, sotto il profilo dell'elemento soggettivo, i magistrati rispondono dei danni provocati dalle loro decisioni od omissioni solo in caso di “dolo”, “colpa grave” o “diniego di giustizia”. Sotto il profilo oggettivo, invece, la legge limita l'ammontare della rivalsa che non può comunque superare un terzo di un’annualità dello stipendio del magistrato (art. 8, comma 3).

Inoltre la legge prevede che “non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove” (art. 2, comma 2).

Quest'ultima limitazione (c.d. “clausola di salvaguardia”), che opera “in ogni caso” e quindi anche rispetto alla responsabilità diretta dello Stato, come visto più sopra è appunto oggetto dell'attuale iniziativa referendaria radicale, assieme al “filtro” costituito dal preventivo giudizio di ammissibilità della domanda risarcitoria.

L'effetto pratico di queste due norme, soprattutto se tra loro combinate, è stato fino ad oggi l’immunità sostanziale dei magistrati e la mancanza di una effettiva tutela risarcitoria in favore del cittadino danneggiato, perfino nei casi di danni causati con violazione grave e manifesta del diritto da parte dei magistrati. Di fatto, in venticinque anni di applicazione della Legge Vassalli, vi sono state solo quattro condanne al risarcimento dei danni causati da atti o omissioni imputabili a giudici o pubblici ministeri, mentre la media di domande giudiziali di risarcimento di danni causati da magistrati a malapena supera la decina all'anno. E' stato in questo modo vanificato il chiaro responso popolare del referendum del 1987.

L'abrogazione delle due norme in questione avrebbe l'effetto non già di sottoporre il magistrato ad indebite e strumentali minacce di azione giudiziaria nei suoi confronti, ma di adeguare la legge italiana ai principi del diritto europeo, mantenendo comunque il sistema di sostanziale responsabilità indiretta dei magistrati (in nessun paese europeo esiste la responsabilità diretta del giudice al di fuori del caso di danni causati da reato). 

La Corte di Giustizia UE, infatti, si è pronunciata da tempo censurando la disciplina italiana della responsabilità civile dei magistrati. Così, nel caso Köbler (C. Giustizia UE sentenza 30 settembre 2003, causa C-224/01) essa ha affermato che una limitazione del risarcimento al danno cagionato esclusivamente con dolo o colpa grave del giudice, costituisce una restrizione della responsabilità dello Stato che non può essere accettata in quanto non rispettosa del parametro della "violazione sufficientemente caratterizzata" (id est, manifesta) che può da sola determinare l'insorgere della responsabilità dello Stato. Sempre la Corte di Giustizia ha precisato che la responsabilità dello Stato deve sorgere anche quando detta violazione manifesta del diritto vigente “risulti da un’attività di interpretazione di norme di diritto ovvero di valutazione dei fatti e delle prove” (C.Giustizia UE, sentenza 13 giugno 2006, causa C-173/03 nel caso Traghetti del Mediterraneo; conforme da ultimo Corte di Giustizia UE , sez. III, sentenza 24.11.2011 n° C-379/10 ). 

Tali principi, sia pure affermati con riferimento al risarcimento da parte dello Stato dei danni causati dai giudici con violazione manifesta del diritto dell’unione, a maggior ragione non possono non valere anche nei casi di violazione manifesta del diritto nazionale.

Sulla base delle pronunce della Corte di Giustizia dell’UE stata avviata dalla Commissione europea una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia e sono state presentate, sia nella precedente che nell’attuale legislatura, numerose ma finora inutili proposte di riforma della legge Vassalli.

La speranza è che – come in passato – l’iniziativa referendaria dei radicali ponga rimedio ad una grave carenza del nostro ordinamento, magari stimolando il Parlamento ad assumere quei provvedimenti che finora non è stato in grado di approvare.

Bruno Martellone – Segretario Associazione VenetoRadicale