DISPOSIZIONI URGENTI IN MATERIA DI ESECUZIONE DELLA PENA
§1. Gli obiettivi della proposta.
Lo schema di decreto legge contiene disposizioni tese a fornire una prima risposta al problema del sovraffollamento penitenziario che comporta costi altissimi sotto il profilo umano e sociale, causati dalla lesione dei diritti fondamentali di decine di migliaia di persone detenute. Inoltre, oggi siamo di fronte ad un ulteriore indifferibile urgenza derivante dalla reiterata condanna del nostro Paese da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Il Ministero della Giustizia ha elaborato una proposta che, pur senza stravolgere l’attuale ordinamento, intende realizzare un significativo alleggerimento del nostro sistema penitenziario. L’intervento riformatore si muove nell’ottica di favorire l’adozione di efficaci meccanismi di decarcerizzazione (alcuni dei quali peraltro già in vigore prima della legge n. 251 del 2005, c.d. legge ex Cirielli) unicamente in relazione a soggetti di non elevata pericolosità; ferma restando, al contrario, la necessità dell’ingresso in carcere dei condannati a pena definitiva che abbiano commesso reati di particolare allarme sociale.
Una doppia linea di intervento. Sul versante della deflazione carceraria la proposta si articola su due fronti:
A. la previsione di misure dirette ad incidere strutturalmente sui flussi carcerari, agendo in una duplice direzione: quella degli ingressi in carcere e quella delle uscite dalla detenzione
B. il rafforzamento delle opportunità trattamentali per i detenuti meno pericolosi, che costituiscono la maggior parte degli attuali ristretti.
A) flussi carcerari.
Si è ritenuto ormai indifferibile rimuovere alcuni automatismi, ancorati ad astratte presunzioni di pericolosità, che, in maniera scarsamente selettiva e spesso indiscriminata, hanno condotto in carcere, negli ultimi anni, un numero assai elevato di persone, impedendo loro di accedere alle misure alternative alla detenzione subito dopo il passaggio in giudicato della condanna.
A1) la modifica dell’art. 656 c.p.p.
L’intervento proposto, in particolare attraverso una modifica dell’art. 656 c.p.p., intende riservare l’immediata incarcerazione ai soli condannati in via definitiva nei cui confronti vi sia una particolare necessità del ricorso alla
più grave forma detentiva: da un lato i condannati per reati contemplati dall’art. 4 bis dell’ordinamento penitenziario; dall’altro lato coloro i quali al passaggio in giudicato della sentenza di condanna si trovino ristretti in custodia cautelare in carcere, in quanto dal giudice ritenuti in concreto pericolosi. Stante il particolare allarme sociale suscitato dal delitto di maltrattamenti in famiglia commesso in presenza di minori di quattordici anni, tale tipologia di reato è stata inserita nel catalogo di quelli più gravi, cui l’ordinamento penitenziario connette un regime particolarmente gravoso, ovvero l’art. 4 bis, comma 1 quater, ord. pen., proprio al fine di escludere tali fattispecie dall’applicabilità delle nuove misure.
Nei confronti degli altri condannati si è intervenuti sulla cosiddetta “liberazione anticipata”, istituto che premia con una riduzione di pena, pari a 45 giorni per ciascun semestre, il detenuto che tiene una condotta regolare in carcere e partecipa fattivamente al trattamento rieducativo (v. art. 54 ord. pen). La proposta contenuta nel decreto prevede la possibilità che il pubblico ministero, prima di emettere l’ordine di carcerazione, verifichi se vi siano le condizioni per concedere la liberazione anticipata e investa, in caso di valutazione positiva, il giudice competente della relativa
decisione. In questo modo, il condannato potrà attendere “da libero” la decisione del tribunale di sorveglianza sulla sua richiesta di misura alternativa.
Inoltre, per le donne madri ed i soggetti portatori di gravi patologie viene ora data l’opportunità di accedere alla detenzione domiciliare, peraltro già prevista dalle norme vigenti, senza dover passare attraverso il carcere,
quantomeno nei casi in cui debba essere espiata una pena non superiore ai quattro anni (v. il nuovo art. 656, comma 5, cod. proc. pen.).
Il sistema, dunque, a regime si presenterà nei termini di seguito riassunti sinteticamente.
Al passaggio in giudicato della sentenza, ove il condannato debba espiare una pena non superiore ai due anni (quattro anni se donna incinta o con prole sotto i dieci anni, o se gravemente ammalato) il pubblico ministero sospenderà l’esecuzione della pena dandogli la possibilità di chiedere, dalla libertà, una misura alternativa al carcere, che spetterà al tribunale di sorveglianza eventualmente concedere. Ove invece si tratti di autori di gravi reati o di soggetti in concreto pericolosi, ovvero sottoposti a custodia cautelare in carcere, questa possibilità non sarà offerta ed il condannato
resterà in carcere fino a quando il tribunale di sorveglianza non ritenga, sulla base di una valutazione da svolgere su ogni caso specifico, che egli possa uscire in misura alternativa (art. 656, comma 9, cod. proc. pen.).
A2) il lavoro di pubblica utilità (art. 73, comma 5 ter D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309).
Viene, altresì, ampliata la possibilità per il giudice di ricorrere, al momento della condanna, ad una soluzione alternativa al carcere, costituita dal lavoro di pubblica utilità. Tale misura, prevista per i soggetti dipendenti dall’alcol o dagli stupefacenti, fino ad oggi poteva essere disposta per i soli delitti meno gravi in materia di droga, mentre in prospettiva potrà essere disposta per tutti reati commessi da tale categoria di soggetti, salvo che si tratti delle violazioni più gravi della legge penale previste dall’art.407, comma 2, lett. a), del codice di procedura penale (si veda l’art. 73, comma
5 ter D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309).
A3) L’intervento sulle misure alternative (ovvero sui flussi di ingresso e di uscita).
Nella duplice prospettiva di ridurre i flussi in entrata ma anche di incrementare le possibilità di uscita dal carcere, si collocano infine le modifiche che prevedono l’estensione degli spazi di applicabilità di alcune misure alternative per determinate categorie di soggetti, che in passato erano invece esclusi, come i recidivi per piccoli reati. La relativa preclusione, come si è già evidenziato, si caratterizzava per una assoluta astrattezza, impedendo l’accesso alle misure, in particolare la detenzione domiciliare c.d. generica (ovvero sotto i due anni di pena), anche nei casi in cui i soggetti avevano commesso reati di modesto allarme sociale e magari in un lontano passato. L’eliminazione di tali automatismi,
quindi, consentirà al tribunale (o al magistrato) di sorveglianza di svolgere una valutazione in concreto, sulla base di elementi di giudizio forniti dagli organi di polizia e del servizio sociale del Ministero di giustizia (si veda la parziale soppressione dell’ultimo periodo dell’art. 47 ter, comma 1.1, ord. pen.). Per converso, nei confronti dei condannati per uno dei delitti di cui all’art. 4 bis ord. pen., viene mantenuto il divieto di concessione di questa particolare forma di detenzione domiciliare.
B. Le misure incidenti sul trattamento rieducativo.
Al fine di alleggerire le tensioni che, in specie nel periodo estivo, possono più facilmente innescarsi sia tra i detenuti che nei confronti del personale penitenziario, il provvedimento estende la possibilità di accesso ai permessi premio per i soggetti recidivi e prevede l’estensione dell’istituto del c.d. lavoro all’esterno (art. 21 dell’ordinamento penitenziario) anche al lavoro di pubblica utilità (v. comma 4 ter del citato art. 21).
MISURE PER CONTRASTARE IL SOVRAFFOLLAMENTO DELLE CARCERI
Art. 24
Compiti attribuiti al commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie
1. Fermo restando quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 2012, registrato alla Corte dei conti il 21 dicembre 2012, registro n. 10, foglio n.144, che viene integralmente richiamato, le funzioni del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie sono prorogate fino al 31 dicembre 2014 e sono altresì integrate
fino alla medesima scadenza con i seguenti, ulteriori compiti di:
a) programmazione dell’attività di edilizia penitenziaria;
b) manutenzione straordinaria, ristrutturazione, completamento, ampliamento delle strutture penitenziarie esistenti;
c) realizzazione di nuovi istituti penitenziari e di alloggi di servizio per la polizia penitenziaria;
d) destinazione e valorizzazione dei beni immobili penitenziari anche mediante acquisizione, cessione, permuta e forme di partenariato pubblico – privato ovvero tramite la costituzione di uno o più fondi immobiliari, articolati in un sistema integrato nazionale e locale;
e) individuazione di immobili, nella disponibilità dello Stato o degli Enti pubblici territoriali e non territoriali, dismessi e atti alla riconversione, alla permuta o alla valorizzazione al fine della realizzazione di strutture carcerarie, anche secondo le modalità di cui al punto d);
f) raccordo con il Capo Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.
2. Gli atti del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, di cui al comma 1, lettere d) ed e), sono adottati d’intesa con l’Agenzia del demanio.
3. Il Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, esercita le funzioni di indirizzo, di vigilanza e controllo sull’attività del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie di cui al comma 1. Questi riferisce trimestralmente al Ministro della giustizia e al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sull’attività svolta.
4. Gli atti del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, di cui al comma 1, sono soggetti al controllo di regolarità amministrativa e contabile nei termini e con le modalità previsti dalla legislazione vigente. Il medesimo Commissario trasmette annualmente, al Ministro della giustizia ed alla competente sezione di controllo della Corte dei conti, una relazione sullo stato di attuazione dei compiti di cui al comma 1, a norma dell’articolo 15 del decreto legislativo 30 giugno 2011 n. 123.
5. Gli atti del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, di cui al comma 1, sono adottati nei limiti delle risorse disponibili sul cap. 5421 assegnato alla contabilità speciale del medesimo Commissario.
6. A decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto, al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie sono attribuiti i poteri derogatori, ove necessario, di cui alle Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri 3861/2010 e 3995/2012, limitatamente alle deroghe alla legge 29 luglio 1949, n. 717 e successive modifiche ed integrazioni, al decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, all’art. 17
della legge 15/05/1997 n. 127, agli artt. 49 e 70 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n.163
7. Fermo restando quanto già previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 2012, registrato alla Corte dei conti il 21 dicembre 2012, registro n. 10, foglio n. 144, al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie è assegnata una dotazione organica di ulteriori quindici unità, ripartite tra le varie qualifiche, ivi
comprese quelle dirigenziali, secondo la pianta organica stabilita dal medesimo Commissario. Il personale proveniente dalle pubbliche amministrazioni, dalle Agenzie, dagli enti territoriali, è assegnato, anche in posizione di comando o di distacco, secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, conservando lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento con oneri a carico dell’amministrazione di appartenenza. Al fine di assicurare la piena operatività della struttura, il medesimo Commissario è altresì autorizzato a stipulare contratti a tempo determinato, nei limiti della dotazione organica delle risorse disponibili sul cap. 5421 assegnato alla contabilità speciale del medesimo Commissario.
8. Sono confermate le risorse strumentali e finanziarie già assegnate al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, nonché quelle già disponibili sul cap. 5421 assegnato alla contabilità speciale del medesimo Commissario.
9. Al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie non spetta alcun tipo di compenso.
Art. 25
(Modifiche all’art.656 del codice di procedura penale)
1. All’art. 656 del codice di procedura penale, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma 4, sono inseriti i seguenti:
“4-bis. Al di fuori dei casi previsti dal comma 9, lett. b), quando la residua pena da espiare, computando le detrazioni previste dall’articolo 54 della legge 26 luglio 1975, n. 354, non supera i limiti indicati dal comma 5, il pubblico ministero, prima di emettere l’ordine di esecuzione, previa verifica dell’esistenza di periodi di custodia cautelare o di pena dichiarata fungibile relativi al titolo esecutivo da eseguire, trasmette gli atti al
magistrato di sorveglianza affinché provveda all’eventuale applicazione della liberazione anticipata. Il magistrato di sorveglianza provvede senza ritardo con ordinanza adottata ai sensi dell’articolo 69-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354. La presente disposizione non si applica nei confronti dei condannati per i delitti di cui all’articolo 4-bis della legge 26 luglio
1975, n. 354.
4-ter. Quando il condannato si trova in stato di custodia cautelare in carcere il pubblico ministero emette l’ordine di esecuzione e, se ricorrono i presupposti di cui al comma 4-bis, trasmette gli atti al magistrato di sorveglianza per la decisione sulla liberazione anticipata.
4-quater. Nei casi previsti dai commi 4-bis, il pubblico ministero emette i provvedimenti previsti dai commi 1, 5 e 10 dopo la decisione del magistrato di sorveglianza.”;
b) al comma 5, nel primo periodo, dopo le parole: “tre anni” sono inserite le seguenti: “, quattro anni nei casi previsti dall’articolo 47-ter, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354,”;
c) al comma 9, sono apportate le seguenti modificazioni:
1) nella lettera a), il periodo: “, nonché di cui agli articoli 423-bis, 624, quando ricorrono due o più circostanze tra quelle indicate dall’articolo 625, 624-bis del codice penale, e per i delitti in cui ricorre l’aggravante di cui all’articolo 61, primo comma, numero 11-bis), del medesimo codice, fatta eccezione per coloro che si trovano agli arresti domiciliari disposti
ai sensi dell’articolo 89 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni” è soppresso;
2) la lettera c) è soppressa;
d) al comma 10, primo periodo, dopo le parole: «da eseguire,» sono inserite le seguenti: “e se la residua pena da espiare determinata ai sensi del comma 4-bis non supera i limiti indicati dal comma 5,”.
Art. 26
(Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354)
1. Alla legge 26 luglio 1975, n. 354, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 4-bis, comma 1-quater, dopo la parola: “articoli” sono aggiunte le seguenti: “572, secondo comma,”;
b) all’articolo 21, dopo il comma 4-bis, è aggiunto il seguente:
“4-ter. I detenuti e gli internati possono essere assegnati a prestare la propria attività a titolo volontario e gratuito nell’esecuzione di progetti di pubblica utilità in favore della collettività da svolgersi presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato. Si applicano, in quanto compatibili, le modalità previste nell’articolo 54 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274.”;
c) all’articolo 47-ter:
1) il comma 01 è soppresso;
2) al comma 1, dopo la lett. e), è aggiunta la seguente: “e-bis) persona di età superiore ai settanta anni”;
3) il comma 1.1 è soppresso;
4) al comma 1-bis, nel secondo periodo, le parole: “e a quelli cui sia stata applicata la recidiva prevista dall’articolo 99, quarto comma, del codice penale” sono soppresse;
5) il comma 1-quater è sostituito dal seguente: “1-quater. L’istanza di applicazione della detenzione domiciliare è rivolta, dopo che ha avuto inizio l’esecuzione della pena, al tribunale di sorveglianza competente in relazione al luogo di esecuzione. Nei casi in cui vi sia un grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione, l’istanza di
detenzione domiciliare di cui ai precedenti commi 1, 1-bis e 1-ter è rivolta al magistrato di sorveglianza. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’articolo 47, comma 4-bis.”;
6) il comma 9 è soppresso;
d) gli articoli 30-quater e 50-bis sono abrogati;
e) all’articolo 58-quater, il comma 7-bis è soppresso.
Art. 27
Modifiche al D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309
1. Nell’articolo 73 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni, dopo il comma 5-bis, è inserito il seguente: “5-ter. La disposizione di cui al comma 5-bis si applica anche nell’ipotesi di altri reati commessi da persona tossicodipendente o da assuntore di sostanze stupefacenti o
psicotrope, salvo che si tratti di quelli previsti dall’articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale.”.
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